Najnowszy projekt nowelizacji ustawy Prawo wodne - główne założenia

1. Zakres zmian i podstawy unijne zmienionych regulacji

W dniu 14 stycznia 2014 r. Rada Ministrów przyjęła projekt kolejnej już, obszernej, nowelizacji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej odpowiednio „Projekt” oraz „Prawo wodne”). Jak wskazuje uzasadnienie, głównym celem Projektu jest wprowadzenie do Prawa wodnego regulacji, dostosowujących przepisy prawa polskiego do regulacji unijnych. Zakres zagadnień objętych Projektem obejmuje przy tym transpozycje nie jednej, ale wielu dyrektyw wydanych na poziomie Unii Europejskiej.

Dotyczy to w szczególności:

1. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej;
2. dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych;
3. dyrektywy 2006/118/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu;
4. dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim.

Jak łatwo zauważyć, Projekt dokonuje transpozycji nie tylko nowych regulacji unijnych, lecz również takich, które były już brane pod uwagę przez polskiego ustawodawcę. Przy czym, z wielu przyczyn, wymagają one dalszych poprawkowych działań ze strony Polski. I tak, uszczegółowienie transpozycji dyrektywy 2000/60/ WE ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW), jest związane z zarzutami Komisji Europejskiej dotyczącymi niepełnej transpozycji przepisów (naruszenie nr 2007/2246). Większość uchybień podniesionych przez Komisję Europejską, zostało usuniętych ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159), jednakże omawiany Projekt, dążąc do pełnej transpozycji postanowień RDW, przewiduje w szczególności wprowadzenie nowych definicji legalnych: „dobrego potencjału ekologicznego”, „dobrego stanu chemicznego wód podziemnych”, „dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych”, „dobrego stanu ekologicznego”, „dobrego stanu ilościowego wód podziemnych”, „dobrego stanu wód podziemnych”, „dopuszczalnych wartości emisji”, „dostępnych zasobów wód podziemnych”, „stanu ekologicznego”, „stanu ilościowego wód podziemnych”, „stanu wód podziemnych” oraz „substancji priorytetowych”. Przewiduje się także zmianę brzmienia definicji „zanieczyszczenia”. Jak wskazuje uzasadnienie do Projektu, przedmiotowe definicje są wprowadzane do Prawa wodnego z uwagi na fakt, że jak dotąd Ramowa Dyrektywa Wodna nie została w tym zakresie w pełni transponowana do polskiego porządku prawnego.

Niezależnie od wskazanych wyżej dyrektyw, celem Projektu jest także:

1. uzupełnienie transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (naruszenie nr 2011/4198);
2. uzupełnienia transpozycji dyrektywy 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (naruszenie nr 2010/2063).

W uproszczeniu można wskazać, iż Projekt koncentruje się wokół następujących zagadnień:

• wspomniane już wprowadzenie definicji legalnych pojęć nietransponowanych dotąd z RDW oraz zmianę brzmienia definicji pojęć transponowanych nieprawidłowo w ocenie Komisji Europejskiej;
• doprecyzowanie regulacji w zakresie celów środowiskowych, programu wodno-środowiskowego kraju oraz planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy;
• usunięcie drobnych luk w transpozycji, nawet jeżeli nie zostały one jeszcze wyraźnie podniesione przez Komisję Europejską, ale odnośnie których (według polskiego ustawodawcy) istnieje ryzyko, że mogą one w przyszłości być przedmiotem kolejnych zarzutów;
• zmiana definicji aglomeracji oraz zmiana upoważnienia z art. 45 ust. 1 ustawy Prawo wodne;
• naprawienie uchybienia wynikającego z nieprawidłowej transpozycji dyrektywy Środowisko naturalne, skutkującego błędnym stosowaniem tej dyrektywy w Polsce w odniesieniu do tzw.: „prac utrzymaniowych” wykonywanych na wodach;
• rozbudowanie materii ustawowej, w szczególności wprowadzenie upoważnienia dla ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, do wyznaczenia obszarów szczególnie narażonych na zanieczyszczenia azotanami pochodzenia rolniczego.

2. Zmiany w odniesieniu do pojęcia aglomeracji

W ramach realizacji Krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych i odpowiedzialności za działania organizacyjno-sprawozdawcze wprowadzono regulację określającą gminę, która spełnia rolę koordynatora w aglomeracji (gmina wiodąca). Kwestia ta wydaje się być istotna w przypadku, gdy na obszarze aglomeracji występuje kilka gmin.

Gminą wiodącą, czyli odpowiedzialną za całość spraw związanych z przygotowaniem i przekazywaniem dokumentacji dotyczącej działań organizacyjno-sprawozdawczych prowadzonych w ramach krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych w aglomeracji zlokalizowanej na obszarze dwóch lub więcej gmin, będzie gmina o największej równoważnej liczbie mieszkańców.

Dodatkowo, uzupełniono przepisy dotyczące wyznaczania aglomeracji Regulacja ta spowoduje nałożenie obowiązku uzgodnienia projektu aglomeracji z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej i właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin, na marszałka województwa, nie zaś sejmik tego województwa. Przypisanie uzgodnień marszałkowi województwa ma w założeniu spowodować skrócenie procedury wyznaczania danej aglomeracji.

3. Plan utrzymania wód

Omawiany Projekt, już po rozpatrzeniu projektu ustawy przez Stały Komitet Rady Ministrów, został uzupełniony o propozycję przewidującą wprowadzenie nowego dokumentu planistycznego, jakim będzie plan utrzymania wód. Przewiduje się, że plan utrzymania wód będzie obejmował:

1. określenie odcinków śródlądowych wód powierzchniowych, w obrębie których występują zagrożenia dla swobodnego przepływu wód oraz spływu lodów, wraz z identyfikacją tych zagrożeń;
2. wykaz będących własnością Skarbu Państwa budowli regulacyjnych i urządzeń wodnych o istotnym znaczeniu dla zarządzania wodami;
3. wykaz planowanych działań o charakterze prac utrzymaniowych, obejmujący: zakres, rozmiar, lokalizację działań oraz terminy i sposoby ich prowadzenia, wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za realizację działań, uzasadnienie konieczności realizacji działań, z uwzględnieniem spodziewanych efektów ich realizacji oraz, jeżeli to możliwe, szacunkową analizę kosztów i korzyści wynikających z planowanych działań.

Projekt planu utrzymania wód będzie opracowywany z uwzględnieniem potrzeb z zakresu ochrony przed powodzią, konieczności osiągnięcia celów środowiskowych i ochrony wód oraz przesłanek dopuszczalności nieosiągnięcia dobrego stanu ekologicznego oraz niezapobieżenia pogorszeniu stanu ekologicznego oraz dobrego potencjału ekologicznego, o których mowa w art. 38 j Prawa wodnego. Wprowadzenie takiej regulacji ma na celu związanie planów utrzymania wód ze strategicznymi dokumentami planistycznymi w gospodarce wodnej, jakimi są plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy oraz plany zarządzania ryzykiem powodziow ym, co ma zagwarantować spójność tej regulacji z przepisami stanowiącymi implementację Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. dyrektywy powodziowej).

Przewiduje się, że plan utrzymania wód będzie opracowywany, przyjmowany oraz aktualizowany przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W toku prac nad Projektem przyjęto, że w nowelizacji zostanie określona forma przyjęcia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej planu utrzymania wód. Plan utrzymania wód będzie więc przyjmowany przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w formie aktu prawa miejscowego, co jest zgodne z zakresem kompetencji prawotwórczych przydanym temu organowi w Prawie wodnym. Zakłada się, że przegląd i ewentualna aktualizacja planu utrzymania wód będzie następowała nie rzadziej niż co 6 lat, czyli w terminie analogicznym jak terminy przewidziane dla przeglądów i aktualizacji planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Aktualizacja planu utrzymania wód będzie następowała także w formie aktu prawa miejscowego stanowionego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

4. Transpozycja dyrektywy powodziowej

Projekt zawiera szereg propozycji przepisów zmierzających do uzupełnienia transpozycji dyrektywy powodziowej oraz dokonujących doprecyzowania implementacji w za kresie tych postanowień tej dyrektywy, które zostały już przeniesione do krajowego porządku prawnego przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Zakres proponowanych zmian obejmuje w szczególności modyfikację definicji powodzi. Proponowane brzmienie ma w założeniu zapewnić jej zgodność z definicją powodzi zawartą w dyrektywie powodziowej. Zgodnie z proponowaną nową definicją, powódź to czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Jak wynika z uzasadnienia do Projektu w ramach prac nad wstępną oceną ryzyka powodziowego wykonano wiele analiz na podstawie wszelkich dostępnych w kraju danych, w tym o powodziach historycznych, danych hydrologicznych, informacji o stratach i konsekwencjach każdego z typów powodzi występujących w Polsce oraz na podstawie ankiet wysyłanych do gmin, które wskazywały rodzaje powodzi występujące w danej gminie.

5. Pozwolenia wodnoprawne dla oczyszczalni ścieków w aglomeracjach

W wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego podczas rozpatrywania Projektu przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego zmianie uległy pewne rozwiązania praw ne proponowane w związku ze zmianami w art. 45 Prawa wodnego. W konsekwencji odstąpiono od pierwotnego założenia, że pozwolenia wodnoprawne dla oczyszczalni ścieków w aglomeracjach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasną z dniem 31 grudnia 2015 r. W miejsce tej regulacji zaproponowano nowy przepis (przepis przejściowy do nowelizacji), zgodnie z którym organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych oraz pozwoleń zintegrowanych, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., będą obowiązane dokonać przeglądu pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków komunalnych do wód lub do ziemi lub pozwoleń zintegrowanych, udzielonych dla oczyszczalni ścieków komunalnych w aglomeracjach od 10 000 równoważnej liczby mieszkańców oraz w razie potrzeby, zmienić te pozwolenia albo je uchylić i wydać nowe pozwolenia, dostosowując warunki wprowadzania ścieków komunalnych do wód lub do ziemi dla tych oczyszczalni, do przepisów wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Omawiana propozycja dotyczy zrzutów ścieków z oczyszczalni, nie zaś z aglomeracji. Jeżeli dana aglomeracja jest obsługiwana przez dwie lub więcej oczyszczalnie, to ładunek ścieków z aglomeracji powinien być rozpatrywany sumarycznie, nie zaś zależnie od wielkości oczyszczalni ścieków. Jak wskazano w uzasadnieniu, istnieje przy tym obawa, że zdecydowana większość udzielonych dotychczas pozwoleń wodnoprawnych nie będzie odpowiadała wymogom określonym przez rozporządzenie wydane na podstawie znowelizowanego art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Dlatego też poprzednio proponowane rozwiązanie było zbyt rygorystyczne, gdyż mogło doprowadzić do wygaszenia pozwoleń wodnoprawnych dla oczyszczani ścieków w aglomeracji, która będzie spełniała warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

Tak, jak wskazano na wstępie, omawiany Projekt dopiero wejdzie na sejmową ścieżkę legislacyjną. Trudno zatem przesądzić kiedy Projekt ten może zostać uchwalony. Mając jednak na uwadze fakt, iż w dużej mierze transponuje on na grunt prawa polskiego regulacje unijne, można zakładać, iż wejdzie on w życie w kształcie zbliżonym do obecnie proponowanego przez rząd.